Ustavni sud srušio Dodikove zakone

Ustavni sud BiH održao je plenarnu sjednicu na kojoj je donosio odluke o zakonima koje je usvojila Narodna skupština Republike Srpske i do sada ih je sve stavio van snage.

Kako navode u priopćenju, po pitanjima spornih zakona iz Republike Srpske tijekom zasjedanja Ustavni sud je donio odluke br. U-6/25, U-7/25 i U-8/25.

Odlukom broj U-6/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija nije u skladu s članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i sloboda. Stoga je osporeni zakon stavio van snage ab initio(od početka odluke op.a.) i odredio da on prestaje važiti od dana njegovog objavljivanja u Službenom glasniku Republike Srpske broj 19/25.

Ustavni sud je u obrazloženju odluke ukazao na opća načela iz prakse Europskog suda za ljudska prava u vezi s bitnom ulogom udruženja u demokratskom društvu. Dalje je ukazano na relevantnu praksu u kojoj je Europski sud za ljudska prava razmatrao Zakon o stranim agentima Rusije, koji je sadržajno gotovo identičan osporenom zakonu, i zaključio da taj zakon nije u skladu sa slobodom udruživanja iz člana 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Slijedeći tu praksu, Ustavni sud je zaključio da je osporenim zakonom, kojim su uvedene nove kategorije ''neprofitnih organizacija'' i ''agenata stranih utjecaja'' za koje su propisane posebne obaveze i ograničenja, u potpunosti isključena mogućnost da neprofitne organizacije utječu na predstavnike javne vlasti i tako im je zabranjeno obavljanje njihove osnovne djelatnosti. Također je ukazano da široko formulirani pojmovi ''neprofitnih organizacija'' i zabranjenog ''političkog djelovanja'' i ''političkih aktivnosti'' nisu u skladu sa zahtjevom predvidivosti jer onemogućuju organizacijama civilnog društva da predvide koja je to granica njihove dozvoljene aktivnosti.

Takva formulacija, s druge strane, omogućava javnim vlastima da svaku aktivnost organizacija civilnog društva kvalificiraju kao zabranjenu i da je sankcioniraju. Dalje je istaknuto da označavanje udruženja koja se bave ''političkim djelovanjem'' ili ''političkim aktivnostima'', a koja financijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, kao ''agenata stranog utjecaja'' ima snažan odvraćajući i stigmatizirajući efekt i znatno otežava njihov rad, te stvara negativnu percepciju o tim udruženjima u javnosti.

U vezi s tim je ukazano da pravo udruženja da primaju strane donacije proizlazi iz Osnovnih načela o statusu nevladinih organizacija u Europi i Preporuke CM/Rec(2007)14 Komiteta ministara Vijeća Europe državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Europi, te Deklaracije Ujedinjenih naroda o pravima i odgovornostima pojedinaca, grupa i državnih organa u unapređivanju i zaštiti univerzalno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda. Međutim, usprkos tome, osporeni zakon podvrgava strane donacije rigoroznom režimu izvještavanja i redovnih i izvanrednih kontrola, uz obavezu udruženja koja primaju takve donacije da sve materijale koje dijele obilježavaju ''oznakom neprofitne organizacije'' bez obzira na to da li postoji bilo kakva veza između stranog financiranja i navodne ''političke aktivnosti'' ili ''političkog djelovanja''.

Osim toga, osporeni zakon ne sadrži odredbe koje bi garantirale pristup efektivnim pravnim lijekovima radi osporavanja ili traženja preispitivanja odluka donesenih na osnovu tog zakona, na što su ukazali i Venecijanska komisija i ODIHR u zajedničkom mišljenju u nacrtu osporenog zakona. Konačno, Ustavni sud je istaknuo kako je osporenim zakonom kao isključiva sankcija za ''političke aktivnosti“ ili ''političko djelovanje“ propisana zabrana obavljanja rada i kaznena odgovornost odgovornih lica. Imajući u vidu navedene razloge, Ustavni sud je zaključio da uvođenje nove pravne kategorije ''neprofitnih organizacija“ i ''agenata stranog utjecaja“, kao i rigorozni režim izvještavanja, mogućnost redovnih i izvanrednih kontrola te obaveza da materijale koje dijele obilježe ''oznakom neprofitne organizacije“, uz zaprijećenu isključivu sankciju u vidu zabrane obavljanja rada i kaznene odgovornosti odgovornih osoba, nije odgovaralo ''hitnoj društvenoj potrebi“, odnosno nije bilo nužno u demokratskom društvu.

Odlukom broj U-7/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvan ustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o dopuni Kaznenog zakonika Republike Srpske, Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka izvan ustavnih institucija Bosne i Hercegovine i toč. 3, 5. i 6. Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. veljače 2025. godine nisu u skladu s čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

Stoga je osporene zakone i odluku stavio van snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u ''Službenom glasniku Republike Srpske'' broj 19/25, a toč. 3, 5. i 6. osporenih zaključaka od dana njihovog usvajanja.

U obrazloženju odluke Ustavni sud je ukazao na vlastitu praksu u vezi s pitanjem podjele nadležnosti između entiteta i države Bosne i Hercegovine iz koje proizlazi da pitanja koja nisu izričito nabrojana u članu III/1. nisu nužno u isključivoj nadležnosti entiteta jer Ustav Bosne i Hercegovine nadležnosti države Bosne i Hercegovine propisuje i u drugim odredbama.

Također je ukazano na praksu prema kojoj su nadležnosti Bosne i Hercegovine u području pravosuđa i sigurnosti uspostavljene na osnovu člana III/5. Ustava BiH u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Konačno, ukazano je da postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine nije potpuno suprotan Ustavu Bosne i Hercegovine, ali je za to pitanje isključivo nadležna Parlamentarna skupština BiH.

Analizirajući ustavnost osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvan ustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je istakao da se tim zakonom u potpunosti isključuje primjena Zakona o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću BiH, Zakona o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu, Zakona o Sudu BiH i Zakona o Tužilaštvu BiH. Istaknuto je da se tako de facto i de iure ukida suverenitet države Bosne i Hercegovine na jednom dijelu njene teritorije i nadležnost u području pravosuđa i sigurnosti u suštini vraća entitetu Republika Srpska.

Međutim, postupak vraćanja entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine je, kako je već rečeno, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH. Ustavni sud je naglasio da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno date suglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće uspostaviti nadležnost entiteta za ono područje u koje je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je donošenjem osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja izvan ustavnih institucija Bosne i Hercegovine Narodna skupština Republike Srpske postupala van svojih ovlasti.

Zbog navedenih razloga Ustavni sud je zaključio da osporeni entitetski zakon mora biti proglašen neustavnim s formalnog aspekta jer se njime normativno regulira materija koja prema Ustavu Bosne i Hercegovine ne potpada pod nadležnost tog entiteta, pa za donošenje takvog zakona ne postoji ustavna osnova. Zbog istih razloga Ustavni sud je zaključio da ''su toč. 3, 5. i 6. osporenih Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. veljače 2025. godine i Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka izvan ustavnih institucija Bosne i Hercegovine, a što su pravni akti koji su inicirali donošenje osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona, u cijelosti u suprotnosti s čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine''.

Razmatrajući ustavnost osporenog Zakona o dopuni ''Krivičnog zakonika Republike Srpske'' kojim je propisano novo kazneno djelo ''nepoštovanje ili neizvršavanje odluka institucija ili organa Republike Srpske“, Ustavni sud je ukazao da ''propisivanje kaznene odgovornosti za povredu općih vrijednosti društva predstavlja ultima ratio (posljednje sredstvo; engl. the last resort) ako se zaštita tih vrijednosti ne može ostvariti na drugi način''.

Ustavni sud je prihvatio stav da poštovanje odluka institucija predstavlja opću vrijednost demokratskog društva čije ostvarivanje bi, u određenim slučajevima, moglo zahtijevati kaznenopravnu prinudu. Međutim, istaknuto je da ''propisivanje kaznene odgovornosti za neizvršavanje tih odluka mora biti kompatibilno s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine koje podrazumijeva da svi entitetski i kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima''.

Ustavni sud je ukazao da je osporena zakonska odredba formulirana tako široko da ''podrazumijeva kaznena odgovornost za neizvršavanje bilo koje odluke bilo koje institucije ili organa Republike Srpske bez obzira na to koje su društvene vrijednosti u konkretnom slučaju ugrožene. Na taj način se derogiraju već postojeći načini rješavanja neizvršavanja odluka institucija ili organa Republike Srpske, što je u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti''.

Osim toga, ukazano je da iz formulacije osporene zakonske odredbe proizlazi da su odluke organa i institucija Republike Srpske obavezujuće bez obzira na to da li se radi o pravomoćnim i konačnim odlukama te, u konačnom, bez obzira na to jesu li te odluke ustavne i zakonite, što, prema mišljenju Suda, ugrožava i načelo podjele vlasti jer isključuje sudsku i ustavnosudsku kontrolu odluka Republike Srpske.

Konačno, osporenom odredbom uvodi se supremacija odluka entiteta Republika Srpska nad odlukama državnih organa i institucija, koji su u pravnoj nomenklaturi hijerarhijski iznad entitetskih organa i regulira pitanje postupanja osoba zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine, što je u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je zaključio da osporena zakonska odredba ne zadovoljava standard kvalitete zakona i u suprotnosti je s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Odlukom broj U-8/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Pravilnik o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 25/25) nisu u skladu s čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je Ustavni sud osporeni zakon i pravilnik stavio van snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u Službenom glasniku Republike Srpske broj 19/25 od 5. ožujka 2025. godine i broj 25/25 od 21. ožujka 2025. godine.

U obrazloženju odluke Ustavni sud je, pozivajući se na vlastitu praksu, ukazao da u situaciji kada je neka nadležnost entiteta na osnovu suglasnosti prenesena na državni nivo, ona postaje dio isključive nadležnosti države, pa, u skladu s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, samo na osnovu odluka donesenih u institucijama Bosne i Hercegovine (Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine) može doći do vraćanja tih ranije prenesenih nadležnosti.

Dalje je ukazano da se osporenim Zakonom o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Republike Srpske regulira ista materija koja je već regulirana državnim Zakonom o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine. Ukazano je da su entiteti zaključili Sporazum o prijenosu određenih nadležnosti entiteta osnivanjem Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća BiH. Tako je, uz suglasnost entiteta, u području pravosuđa došlo do uspostavljanja nadležnosti Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

To je istovremeno značilo i nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine da, u skladu s članom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, donese Zakon o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine kojim je osnovano Visoko sudsko i tužiteljsko vijeće Bosne i Hercegovine kao nezavisni i samostalni organ koji ima zadatak da osigura nezavisno, nepristrano i profesionalno pravosuđe.

Međutim, osporenim Zakonom o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća Republike Srpske pravosuđe na teritoriji entiteta Republika Srpska izuzima se iz nadležnosti Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća BiH i stavlja u nadležnost novouspostavljenog Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća RS.

''Tako se de facto i de iure nastoji uzurpirati nadležnost Bosne i Hercegovine u području pravosuđa na teritoriji entiteta Republika Srpska i nadležnost u tom području ''vratiti“ entitetu Republika Srpska'', stoji u priopćenju.

Ustavni sud je u više navrata naglasio da je postupak ''vraćanja“ entitetima nadležnosti, koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.

Istaknuto je da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno date suglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće (ponovo) uspostaviti nadležnost entiteta za ono područje u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

''Stoga, imajući u vidu nesporan sadržaj Zakona o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću BiH, sadržaj osporenog Zakona o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću RS i Pravilnika kojim se preuzimaju nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, kao i vlastitu praksu, Ustavni sud je zaključio da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na osnovu kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenih pravnih akata koje je donijela Narodna skupština Republike Srpske'', navodi se u priopćenju Ustavnog suda BiH.