Kako riješiti gordijski čvor bh. birokracije?

Koliko ste puta čuli ovu rečenicu od zaposlenika na šalterima do ministara ili direktora neke od bezbrojnih agencija?

Izbjegavanje odgovornosti, kroz prebacivanje nadležnosti, za posao za koji se prima plaća je ustaljena tradicija kod bh. institucija, ali i u zemljama u okruženju. Iako bi u teoriji veći broj institucija (ministarstava, agencija, direkcija...) usko specijaliziranih za pojedini resor trebalo značiti i efikasniji način upravljanjima tim istim resorima, praksa govori drugačije.

U kolopletu bh. institucija, ovaj problem posebno dolazi do izražaja ukoliko znamo koliko razina vlasti postoji u državi. Građani vrlo rijetko traže svoja prava pred nadležnim institucijama zbog neobaviještenosti o pravima s obzirom na velik broj zakona i propisa koji reguliraju pojedinu oblast, ali i zbog nepovjerenja prema institucijama sustava.

Kao jedan od primjera problematike koja se pojavljuje zbog neusklađenosti propisa i više nadležnih (ili nenadležnih) institucija donosimo pitanje koje pogađa najugroženije slojeve stanovništva, a to je pitanje socijalne zaštite. Bosna i Hercegovina nema nadležnosti, niti pravni okvir za ujednačenu socijalnu zaštitu na cijeloj teritoriji, jer se isključiva nadležnost za ovu oblast nalazi na razini entiteta. Sustav socijalne zaštite je organiziran na kantonalnoj razini u Federaciji, a u Republici Srpskoj na razini općina. Birokratiziran, rascjepkan i neefikasan način provođenja socijalne zaštite možda ponajviše utječe na neadekvatnu zaštitu socijalno ugroženih osoba. Nepostojanje zakonskog okvira na razini države i neusklađenost entitetskih zakona dovodi do direktne diskriminacije pojedinih grupa stanovništva.

Kao drugi primjer donosimo još jedno delikatno pitanje koje utječe na sve stanovnike BiH bez obzira na njihovu nacionalnu, vjersku ili bilo koju drugu pripadnost, a to je pitanje zaštite okoliša. I zaštita okoliša je podijeljena na entitete, i to na Federalno ministarstvo okoliša i turizma i Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju Republike Srpske. Na ovaj način su osjetljiva pitanja zaštite okoliša izgubljena u širokom spektru nadležnosti od turizma do građevinarstva. Kao najočitiji primjer neusklađenosti bh. regulativa nalazi se pitanje okoliša vezano za zaštitu slivova četiri najveće rijeke u BiH: Drine, Neretve, Vrbasa i Bosne. Ove rijeke se nalaze na teritoriju oba entiteta, a istovremeno se nalaze pod nadležnostima Agencije za vodno područje rijeke Save i Agencije za vodno područje Jadranskog mora, te već spomenuta dva ministarstva. Prebacivanje pitanja zaštite okoliša na entitete, Bosna i Hercegovina je postala jedina europska država koja nema državno ministarstvo koje će se baviti ovim pitanjem.

Početak pregovora s Europskom unijom aktivira i tri dodatne komponente fonda Instrumenata pretpristupne pomoći (IPA). Koliko je početak pregovora hitno potreban Bosni i Hercegovini govori i činjenica kako se ove tri komponente odnose na područja prometa, okoliša i ruralnog razvoja – redom područja za koje BiH dokazano nema kapacitet za poboljšanje.

Upravo u ove tri komponente nedostaje adekvatna koordinacija unutar bh. razina vlasti. Resor prometa je podijeljen na državna, entitetska i kantonalna ministarstva. Ruralni razvoj je direktno vezan za razvoj poljoprivrede, a podsjećamo da na državnoj razini ne postoji ministarstvo za poljoprivredu, već je ona podijeljena na entitetska i kantonalna ministarstva. Kao što je već navedeno, EU će voditi pregovore isključivo s državnim razinama vlasti, tako da, osim ministarstva na državnoj razini, mora postojati zajednička legislativa za resor poljoprivrede na cijeloj teritoriji BiH.

Kako pronaći rješenje za neusklađenost propisa i izbjegavanje nadležnosti?

Iz prethodnog dijela teksta očito je kako ovi problemi predstavljaju Gordijski čvor koji priječi bilo kakav napredak ove države. Iako se u prvi mah može činiti kako je rješenje izuzetno komplicirano, ono je istovremeno i vrlo jednostavno. Jedina stvar koja nedostaje je politički konsenzus vladajućih političkih stranaka. Nedostatak konsenzusa se može i smatrati nedostatkom volje političkih subjekata za rješavanje životnih problema stanovnika države.

Rješenje se nalazi u koordinacijskom mehanizmu za pristup Europskoj uniji. I dok se stanovništvom države može manipulirati slanjem „od vrata do vrata“ to jest bježanjem od nadležnosti, ista stvar se ne može raditi s Europskom unijom. Iako postoji konsenzus vodećih političkih stranaka u BiH o pristupanju države Europskoj uniji, on je i dalje samo načelan.

Otkako je BiH 16. lipnja 2008. potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju s Europskom unijom i njenim članicama započeo je dug i mukotrpan proces usklađivanja ustavne i pravne strukture bh. razina vlasti s EU zakonodavstvom. Rašomon državnih, entitetskih i kantonalnih administrativnih struktura u BiH je doveo do toga da i četiri godine nakon potpisivanja Sporazuma, BiH nije uspostavila poveznicu između politike i administracije. Još 19. ožujka 2007., Vijeće ministara je zadužilo Direkciju za europske integracije da započne s izradom programa integracije u EU.

Direkcija za europske integracije je izradila metodologiju i kronogram aktivnosti, međutim BiH je danas jedina država u regiji koja nema izrađen Program pridruživanja Europskoj uniji.

Program je osnovni dokument u kojem se jasno definiraju mjere, rokovi i nadležnosti potrebnih procesa. Izradom ovog dokumenta bi se završile političke rasprave o nadležnostima koje su prečesto izlika za obustave bilo kojeg reformskog procesa.

Početak pregovora s Europskom unijom je nemoguć bez uspostavljanja Programa pridruživanja. Ako sadašnje djelovanje bh. političara u usporavanju i osporavanju bilo kojeg integracijskog procesa možemo smatrati mainstream politikom, onda bi početak pregovora s EU bez definiranih nadležnosti i ovlasti bila pobjeda nad europskom praksom i vizijom.

Ono što je istovremeno i dobro i loše po BiH je činjenica da EU ni u kojem slučaju neće započeti pregovore bez donošenja jasno definiranog programa integracije. U suprotnom, pregovori o priključenju bi proizveli brojne druge pregovore između političkih stranaka unutar BiH koji bi datum priključenja zamijenili znakom beskonačnosti.

Nejasni, a često i pogrešni, signali koji dolaze iz smjera nekih od vodećih bh. političara zavaravaju bh. javnost tvrdeći kako su entiteti jedinice s kojima EU treba pregovarati. EU ni u jednom trenutku nije vodila, niti će voditi pregovore s entitetima ili bilo kojim nižim razinama vlasti u BiH već isključivo s organima države. Ova činjenica bi trebala staviti točku na preusmjeravanje odgovornosti i slabljenje zajedničkih institucija. Osim toga, izvještaji o napretku reformi se ne odnose na entitete već na čitavu državu, tako da je sinkroniziran napredak na svim razinama vlasti jedini način za potpuni pristup pregovorima. Jedan od glavnih i pogrešnih teza kojima se nastoje oduzeti nadležnosti države i prebaciti ih na entitete je ona prema kojoj 70% nadležnosti Programa pridruživanja pripada entitetima. Ova teza je paušalno donesena i koristi se u dnevnopolitičke svrhe. Odgovor je jasan: još uvijek se ne može niti pretpostaviti koje nadležnosti ima svaka pojedina razina vlasti kad Program još uvijek nije donesen i usvojen.

U tom smjeru ide i izjava posebnog predstavnika EU za BiH Petera Sorensena: „Moram da naglasim da je EU potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa BiH. Mi pregovaramo sa državom, a ne entitetima. Međutim, entiteti imaju važnu ulogu u implementaciji zakonodavstva EU. Iz tog razloga su nam potrebni efikasni mehanizmi koordinacije kako bi BiH govorila jednim glasom“.

Zbog ovog pitanja je potrebna snažnija uloga države u provođenju reformi, jer je prema međunarodnom zakonu država odgovorna za situaciju na svakom dijelu svoga teritorija, bili u pitanju entiteti, kantoni ili općine.

Konkretan primjer ležernosti vodećih bh. političara u reformi legislative je neprovođenje presude Europskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić-Finci.

Upravo je vezano za ovaj slučaj, ali i za opći zastoj u reformama, europski povjerenik za proširenje Štefan Füle izjavio: „Pozdravio sam nedavno ostvarena pozitivna kretanja, uključujući usvajanje zakona o državnoj pomoći i popisu stanovništva, što je suštinski iskorak Bosne i Hercegovine na europskom putu. Međutim, i dalje postoje neriješena pitanja koja zahtijevaju dodatan rad... Stupanje na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju je nadohvat ruke. Međutim, Bosna i Hercegovina mora uložiti kredibilne napore i usuglasiti svoj Ustav sa Europskom konvencijom o ljudskim pravima, u skladu sa odlukom Europskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci. Sa žaljenjem konstatiram da parlamentarna komisija, čiji je zadatak izvršenje odluke u predmetu Sejdić-Finci, još uvijek nije postigla dogovor o neophodnim ustavnim amandmanima“.

Poruka Štefana Fülea je jasna: ne postoji nijedan vanjski razlog koji koči Bosnu i Hercegovinu na putu prema reformama osim političke elite unutar zemlje. Pitanje početka pregovora dakle ne leži na Europskoj komisiji, već na angažmanu i zainteresiranosti bh. vlasti koje još uvijek nisu riješile osnovne zahtjeve po pitanjima ljudskih prava.

Onoga trenutka kada bude usvojen, Program integracije će jasno definirati nadležnosti i odgovornosti svakog pojedinog ministarstva i agencije i onemogućiti prebacivanje nadležnosti i izbjegavanje odgovornosti što je danas ustaljena praksa u bh. organima uprave na svim razinama vlasti.

Sve navedeno nam govori kako se u BiH političke elite i previše ležerno odnose prema problemima koji svakodnevno tište stanovništvo države. Pitanje pristupa Europskoj uniji je ovdje sekundarno pitanje, ali zahtjeva koordinaciju državne uprave do čega nikako neće doći osim ako nije uvjetovano pregovorima.